Kommunals utredare

En övertro på byråkrati

Jag får ofta frågan om det är verkligen kan vara lagligt för kommuner att tillämpa schabloner inom hemtjänsten som säger att en äldres ”dusch” ska vara 15 minuter eller att en ”tillsyn” ska vara 3 minuter och så vidare. Ofta får jag också frågor om vad begrepp som ”myndighetsutövning” och ”rättssäkerhet” egentligen betyder.

Fegt brukar jag försöka åla mig ur dessa frågor och ofta hasplar jag ur mig något svepande. Dels för att det är svår juridisk materia, men också för att det ofta landar i ett enskilt ärende där jag inte har tillräcklig information och därför ändå inte riktigt kan ge något bra svar.

Mot denna bakgrund blev jag glad när jag för en tid sen läste att förvaltningsrätten i Jönköping hade flera av dessa frågor på sitt bord. Ärendet gällde äldreomsorgen i Linköping och den så kallade ”Linköpingsmodellen”. Domstolen avgjorde nu detta ärende i mars och jag rekommenderar alla med intresse i frågan att läsa domen (mål nr. 570-14, dom 2015-03-11).

Linköpingsmodellen

Linköpingsmodellen har funnits under många år och innebär att kommunen tillämpar så kallad ”förenklad handläggning” av äldres ansökningar om äldreomsorg. För personer över 75 år innebär det att man utgår från den äldres önskemål och bedömning av sina behov. Den äldre gör tillsammans med den som ska utföra hemtjänsten (ett privat företag eller kommunens egenregi) en bedömning enligt en mall som sen skickas till socialkontoret. Socialkontorets tjänstemän (biståndshandläggarna) gör då en mindre omfattande utredning än vad som gäller för personer under 75 år, de litar på att den äldre och utföraren har lämnat en beskrivning av behoven. Tjänstemännen tar dock kontakt med den äldre och bekräftar att det som står i ansökan stämmer med det som den äldre vill ha hjälp med. Om den äldre vill, har han eller hon också alltid rätt att få en fullständig utredning genomförd av socialkontorets tjänstemän. Efter fattat beslut har tjänstemännen ansvar att följa upp besluten – för att säkerställa att de äldre får hjälp med det som han eller hon har behov av.

Denna typ av förenklade handläggning har diskuterats en längre tid. Flera aktörer har lyft att biståndshandläggare idag lägger för stort fokus på den formella handläggningen och för lite på att följa upp hur de äldre faktiskt har det. Tanken med modeller likt Linköpings är att flytta detta fokus och ge biståndshandläggarna möjlighet att koncentrera sig på att utforma stöd till äldre med komplexa behov och en social problematik. Samtidigt ges mindre sjuka äldre en större beslutanderätt och ett inflytande över sin vardag. Den förra regeringen var uttalade anhängare av dessa tankar och tillsatte en utredning för att underlätta för kommuner att tillämpa förenklad handläggning. Utredningen lades dock ned av den nya regeringen som ännu inte har aviserat hur man tänker hantera frågan.

Att det blivit ett domstolsärende av Linköpingsmodellen beror på att Inspektionen för vård och omsorg (IVO), som har ett övergripande tillsynsansvar över socialtjänsten, anser att den förenklade handläggningen strider mot lagen. IVO anser att kommunen lämnar över delar av myndighets­utövningen till privata utförare – något som strider mot den svenska grundlagen. Man anser också att det finns en risk att utförarens utbud tillåts styra den äldres önskemål, och att det som den äldre ansöker om därför inte är det som den äldre verkligen behöver. IVO beslutade därför att Linköpings kommun skulle tvingas ändra sina former för handläggning. Linköpings kommun överklagade beslutet som därmed hamnade i förvaltningsrätten.

Förvaltningsrättens dom

Förvaltningsrätten redogör i domen för omständigheterna i målet samt återger delar av ett beslut från Justitieombudsmannen (JO) från 2001. JO:s beslut gällde just huruvida det var förenligt med gällande rätt att lämna över delar av handläggning till privaträttsliga subjekt. JO ansåg i det beslutet inte att det var möjligt utan ansåg att hela handläggningen av ett ärende var att betrakta som myndighetsutövning, vilket därmed inte kunde lämnas över (JO:s beslut 4 april 2001).

Förvaltningsrätten kan sägas följa samma linje. Domstolen ”konstaterar” att de former för handläggning som Linköping tillämpar innebär att utredningsarbete läggs ut på utförarna. Domstolen anser därefter att det utgör myndighetsutövning och finner att Linköpingsmodellen strider mot lagen.

Omedelbart efter domen meddelade Linköpings kommun att man avsåg överklaga till Kammarrätten i Jönköping som också den 17 april meddelade ärendet prövningstillstånd (mål nr. 940-15). Frågan är därmed ännu inte avgjord utan kommer att få en ny prövning i Kammarrätten.

Fokus måste flyttas

Som jurist är det vanskligt att uttala sig över hur man tycker att domstolar ska döma. Man riskerar att framstå som en dålig jurist om man har en annan uppfattning än vad som i efterhand visar sig vara den ”rätta”. Jag vill dock sticka ut hakan och säga att jag tycker att förvaltningsrätten dom är problematisk och att såväl JO som förvaltningsrätten underskattar det samspel mellan beställare och utförare som är nödvändigt för en äldreomsorg av hög kvalitet. Jag ska närmare förklara varför.

Det JO säger i sitt beslut är att de rättssäkerhetsgarantier som finns inbyggda i reglerna om handläggning är viktiga. Det handlar bland annat om dokumentation, sekretess, partsinsyn, jäv, tjänstefelsansvar och tillsyn. JO ansåg att dessa garantier riskerade att sättas ur spel om en privat utförare tilläts göra utredningar.

Men det JO inte analyserar i sin utredning är hur samspelet mellan kommunen och utföraren bör fungera för att gynna den äldre. Jag menar att en väsentlig del i rättssäkerheten när det gäller äldreomsorg är att den äldre får det som beslutats, och på ett sätt som följer lagens intentioner. Vad gäller insatser inom äldreomsorgen ska de till exempel alltid vara av god kvalitet (3 kap. 3 § Sol). Min egen uppfattning är att värdet av rättssäkerheten måste vara hur den konkret gynnar medborgarna.

Kvalitet i äldreomsorgen skapas i mötet mellan den äldre och den personal som ger insatserna. Den skapas i den väl fungerande omsorgsrelationen. Förutom den äldre själv är det därför också den närmaste personalen som har bäst insyn i den äldre behov och vet hur dessa bäst kan mötas.

Hur personalen arbetar inom äldreomsorgen och vilka insatser den äldre får, samt hur de ges ska dokumenteras och följas upp i genomförandeplaner. Vi vet att det ibland saknas avsatt tid till detta, vilket är ett mycket viktigt rättssäkerhetsproblem. Om det finns tid är denna dokumentation det viktigaste verktyget för uppföljning av hur den äldre verkligen har det.

IVO och förvaltningsrätten diskuterar inte denna del av rättssäkerheten och myndighetsutövningen. Det tycks finnas en implicit antagande om att endast biståndshandläggare genom sin handläggning kan få syn på essensen i de äldres behov, och att detta annars förblir osynligt.

I vissa mer komplicerade ärenden är detta säkert korrekt. Men min bild är att det, när det gäller ”vanliga” ärenden, snarare är tvärtom. Forskningen säger att äldre tycker att det är jobbigt att bli biståndsbedömda och att man upplever det som ett intrång den privata sfären. Situationen när man blir biståndsbedömd är också ofta stökig. Anledningen till att man behöver hemtjänst är ju ofta en utlösande faktor, till exempel att man ramlat eller varit inlagd på sjukhus. Det är dåliga förutsättningar för att kunna berätta för en tjänsteman man aldrig tidigare träffat vilka verkliga behov man har.

Många biståndshandläggare tvingas dessutom idag att tillämpa olika former av schabloner när de ska bevilja insatser. Handläggarna har ett pressat schema och extremt ont om tid. Att tro att en utredning blir bättre bara för att den genomförs inom socialkontorets väggar är naivt. En mall för insatser möter inte den äldres behov mer precist för att den finns på socialnämnden, istället för i utförarorganisationen.

Det är särskilt anmärkningsvärt då man är orolig för att utföraren ska hålla tillbaka på insatserna. Men utförarna får ju betalt för att utföra så mycket insatser som möjligt! Det skiljer utföraren från biståndshandläggarna – dessa har ofta påtryckningar från chefer och andra att hålla tillbaka på insatserna för att spara i kommunens budget.

Sammanfattningsvis ska det bli intressant att se vad Kammarrätten gör för bedömning i målet. För mig är det klart att fokus måste flyttas från värdet av en rättssäker handläggning inom socialnämndens organisation till att säkra att äldre får sina behov tillgodosedda såsom lagstiftarens menat.