Kommunals utredare
Fakta, analyser och kommentarer
”Skjut på rätt pianist”
”Att utreda New Public Management är hopplöst.” Med detta citat över en helsida inleder tidskriften Organisation & samhälle sitt temanummer om New Public Management, NPM (nr 2/2014). Tidskriftens redaktion anser att uppdraget till den utredning regeringen ska tillsätta om en ny styrning bortom NPM är ”märkligt, för att inte säga hopplöst”. Deras argument är att NPM inte är ett entydigt begrepp och att företagsekonomiska forskare har studerat NPM i trettio år.
I förra veckan anordnade tidskriften, tillsammans med Score och Handelshögskolan i Stockholm seminariet ”Trettio år av New Public Management – behov av förändring?”. Efter att flera föreläsare talat om hur svåranvändbart och fragmenterat begreppet NPM är gick Per Molander, generaldirektör för Inspektionen för Socialförsäkringen, upp på scen och sa att begreppet NPM är hyfsat väldefinierat. Det är debatten som är osorterad. Han menade att vi bör reservera begreppet NPM till införandet av marknadsmodeller för att få en vettig diskussion. Vidare sa han att vi måste föra in den politiska dimensionen. Att prata NPM utan att nämna politiken är som att spela Hamlet utan att ha med prinsen av Danmark med på scen. ”Jag tänker återinföra prinsen”, lovade Molander.
Den politiska offensiven för New Public Management
Politiskt startades offensiven för NPM av Margaret Thatcher 1980. Hennes agenda var att försvaga den offentliga sektorn och stärka den privata. Metoden för att göra detta var att krympa den offentliga budgeten, privatisera där det är möjligt och införa styrmetoder från privat sektor där privatisering inte är möjlig. Den nya styrning som växte fram består av olika former av incitamentsstyrning där resurser till en verksamhet fördelas på basis av prestation utifrån mätbara mått (”pinnar”) och olika aktörer ska konkurrera med varandra på en kvasimarknad. Detta förväntades leda till ökad budgetdisciplin och effektiviseringar.
Hur gick det? Enligt Per Molander har NPM lyckats på vissa punkter, men på flera är modellen mindre lyckad. Ambitionen om ökad budgetdisciplin har misslyckats. Modellen som använts, med olika former av checkar och skolpeng, låser budgeten. Eventuella produktivitetsvinster tillfaller enbart utförarna och minskar inte den offentliga budgeten. Dessutom skapas drivkrafter till expansion som leder till ökade kostnader.
När det gäller effektivisering skedde viss effektivisering inledningsvis när nya producenter kom in med nya idéer. Efter det fanns inte längre några enkla rationaliseringar kvar och då uppstod istället flera dysfunktionella beteenden, eller oavsiktliga konsekvenser. Exempel på det är betygsinflation och, som Per Molanders egen myndighet visat, ökad sjukskrivning och antibiotikaförskrivning i och med vårdval i Stockholms läns landsting.
Ett problem med debatten, enligt Per Molander, är att debattörer buntar ihop allt möjligt och kallar det granskningssamhället. Det kan låta som all granskning ska bort. Eller så väljer de som vill försvara nuvarande system att påstå att alla som är kritiska mot NPM vill att all granskning ska bort (just det här spåret var huvudingång på ett seminarium på SNS tidigare i mars). Molander betonade att granskning, utvärdering och analys är något annat än NPM: ”Man kan vara kritisk mot New Public Management och ändå se behovet av utvärdering och analys.”
Analys och utvärdering behövs alltid
Analys och utvärdering behövs oavsett hur styrningen ser ut. Problemet som Per Molander ser med marknadsliknande modeller är att det finns dysfunktionella beteenden som måste bemästras. Relationen mellan beställare och utförare är komplicerad. Beställaren måste skriva kontrakt och alla kontrakt är ofullständiga. Producenten kan profitera på denna ofullständighet. För att minska den risken får vi allt fler mer eller mindre korkade indikatorer. Ett annat problem är att en beställare som inte längre själv utför en tjänst förlorar i kompetens och blir därmed en dålig beställare.
”Skjut på rätt pianist”, sa Per Molander. Offentlig sektor har abdikerat från sektorer som den borde ha en fast hand kvar om. Avarterna behöver rensas ut men kvalificerade utvärderingsfunktioner måste finnas kvar.
De flesta talarna på seminariet menade att lösningen på problemet inte är att låta professionerna styra helt utan utvärdering. Jag är lite osäker på om det finns någon som driver den tesen (utom möjligen forskare på universitetet som vill vara helt fria att forska om precis vad som helst). Det regeringen har sagt att de vill utreda är ”att utveckla styrningen i offentlig sektor i en riktning som innebär att professionernas kunnande och yrkesetik blir mer vägledande än vad de är i dag”.
Ny styrning viktigt för Kommunals medlemmar
För Kommunals medlemmar är detta oerhört viktigt. De ekonomiska styrmodellerna som utvecklats inom ramen för NPM griper rakt in i kommunalarnas arbetsvillkor, med visstidsanställningar, snål precisionsbemanning, detaljerade minutscheman och en syn på våra medlemmar som enkelt utbytbara kuggar. De här förändringarna gör det allt svårare att utföra ett bra jobb. Det leder i sin tur till sämre kvalitet för brukarna. Som Annelie Nordström skrev i höstas på DN debatt:
”Stora delar av våra medlemmars yrken är svåra att mäta i ”pinnar” och räknas därför inte när resurser ska fördelas. Det handlar om kompetensen att både veta vad som behöver göras i en given situation och ha förmågan och förutsättningarna att göra det. Den kan vara att se att en patient behöver rakas så att andningsmasken sitter tätt och ha tid att göra det. Det kan också vara förmågan att reda ut varför en dement äldre person inte vill duscha och hitta metoden för att göra det på ett sätt som blir värdigt. På förskola och fritidshem ligger yrkeskunskapen bland annat i förmågan och tiden att vara med i barnens fria lek för lösa konflikter som uppstår och bidra till att leken blir lärorik.”
Det finns positiva exempel där kommunalarnas kunnande och yrkesetik har tillåtits bli mer vägledande. Ett sådant berättas om i filmen På de äldres villkor som handlar om hemtjänsten i Skönsmon i Sundsvall. Kommuner kan välja att organisera sin hemtjänst på det här sättet redan i dag (som civilminister Ardalan Shekarabi påpekade när LO frågade ut honom om vinstjakten i förra veckan). I filmen säger dock kommunchefen att han tror att den styrning som används i Skönsmon står i konflikt med Lagen om valfrihetssystem, LOV. Det vore en uppenbar fråga för en utredning om styrning bortom NPM att reda ut. Om den utredningen leds av någon lika klarsynt som Per Molander känner i alla fall jag stort hopp inför resultatet.
tisdag 31 mars 2015
Av Ulrika Lorentzi
Utredningsenheten
