Kommunals utredare

Svenska Kommunalarbetareförbundets yttrande över betänkandet Obligatorisk arbetslöshetsförsäkring (2008)

Kommunals överväganden i huvuddrag

Kommunal anser att utredarens förslag, om en kompletterande obligatorisk arbetslöshetsförsäkring, är oförenligt med den svenska modellen som idag skapar både trygghet och flexibilitet på arbetsmarknaden. Förslaget att gå från en frivillig till en obligatorisk anslutning innebär ett systemskifte som i förlängningen riskerar att leda till att arbetsmarknadens parter förlorar både förmågan och legitimiteten att ta ansvar för lönebildning och avtalsförhandlingar.

Samtidigt är det stora utträdet ur den befintliga arbetslöshetsförsäkringen, en följd av regeringens avgiftshöjning och försämringar i försäkringen, oacceptabelt. Det har resulterat i att en stor andel av Kommunals medlemmar och före detta medlemmar står utan skydd mot inkomstbortfall.

Detta kan undvikas genom att trösklarna för inträde sänks och taket för ersättning vid inkomstbortfall höjs. På så vis kan den nuvarande försäkringen stärkas så att alla på arbetsmarknaden som uppfyller inträdesvillkoret, på frivillig basis kan ansluta sig till den. Det skulle sprida kostnaderna på ett större antal försäkringstagare och samtidigt ge möjlighet att behålla och utveckla dagens system som med avseende på administration och resursallokering är effektivt. Med resursallokering menas matchning efter arbetsmarknadens behov och ansvarsfull lönebildning.

Utredningen

I betänkandet framgår det tydligt vad utredarens uppdrag varit, nämligen att föreslå hur en obligatorisk arbetslöshetsförsäkring ska utformas. Vad som är svårare att utläsa, är vilka motiv som ligger bakom uppdraget. Utredaren framhåller problematiken med att många i dag valt att stå utanför arbetslöshetsförsäkringen. Han menar att den föreslagna kompletterande försäkringen skulle kunna fungera som en slags tratt, som fångar upp alla arbetstagare som är förankrade på arbetsmarknaden, och dessutom genom sin utformning ge dessa individer incitament att ansluta sig till sina respektive fristående arbetslöshetskassor.

Utredaren framhåller därtill att det som i det nya systemet ska vara avgörande för huruvida en individ ska ha rätt till ersättning eller inte, ska vara anknytningen till arbetsmarknaden och inte medlemskap i en arbetslöshetskassa.

Detta förhållningssätt innebär ett systemskifte som undergräver möjligheten att vidareutveckla dagens system. Dagens system bygger på att arbetsmarknadens parter själva tar ansvar för och förhandlar om arbetsvillkoren inom respektive del av arbetsmarknaden. Det skapar möjlighet att ta hänsyn till respektive branschs särskilda förutsättningar. Därmed skapas ökad välfärd. Arbetstagarna har genom sina fackliga organisationer en sådan position att deras intressen väger mellan att å ena sidan arbeta för högre löner samtidigt som det å andra sidan är inbyggt i systemet att även arbeta för låg arbetslöshet. Med andra ord innebär det att systemet är utformat så att det ligger i fackföreningarnas intresse att agera ansvarsfullt vid löneförhandlingar. Systemskiftet riskerar därför att allvarligt påverka inte bara dem som redan är medlemmar i en arbetslöshetskassa i dag, utan hela arbetsmarknadens funktion.

Utan skydd

De negativa konsekvenserna av den borgerliga regeringens genomgripande ändring i arbetslöshetsförsäkringen har uppenbarat sig genom massutträden ur flera självständiga arbetslöshetskassor. De som har lämnat har antingen tyckt att premien är för hög i relation till deras låga, individuella arbetslöshetsrisk eller också har de ansett att premien är för hög i relation till deras lön, och den ersättning de kan erhålla.

Ett fortsatt utträde skulle, vid hög arbetslöshet, ställa många utan skydd mot inkomstbortfall och i sin tur tvinga flertalet av dem att söka försörjningsstöd i form av socialbidrag.

För att undvika denna situation är ett obligatorium inte det bästa alternativet, då detta inverkar negativt på arbetsmarknaden som helhet. En frivillig försäkring som har tillräckligt låga trösklar och som erbjuder gott skydd mot inkomstbortfall leder till en högre anslutningsgrad och sänker på så vis den totala finansieringskostnaden. Den nuvarande arbetslöshetsförsäkringen skulle kunna utvecklas vidare så att den uppfyller dessa kriterier. Ett exempel som Kommunal ser positivt på är utredarens förslag om att mjuka upp inträdesvillkoren.

Den svenska modellen

Utredaren påpekar med tydlighet att hans uppdrag är att utforma ett förslag som i så liten utsträckning som möjligt förändrar arbetslöshetsförsäkringen för dem som är medlemmar i en arbetslöshetskassa i dag och på ett sätt som inte ska leda till ytterligare minskning i medlemstalet hos de fristående arbetslöshetskassorna. Detta är en god intention som välkomnas av Kommunal. Kommunal menar ändå att befintliga arbetslöshetskassor och den försäkring som de erbjuder idag riskerar att väsentligt påverkas av utredarens förslag.

Ett obligatorium går stick i stäv mot den grundpelare av frivillighet som den svenska arbetsmarknadsmodellen bygger på. För att bibehålla legitimiteten i den svenska arbetsmarknadsmodellen, där arbetsmarknadens parter har stort utrymme att tillsammans förhandla om arbetsvillkor – i motsats till att låta staten bestämma nivåer och regler, krävs starka kollektivavtal som både arbetsgivare och arbetstagare står bakom. Detta kräver hög anslutningsgrad, baserad på frivillighet. Med ett obligatorium sätts denna grundläggande mekanism ur spel och arbetsmarknadens parter riskerar att på sikt förlora möjligheten att själva utforma de villkorsavtal som ger den högsta nyttan och välfärden i respektive bransch, till förmån för en trubbigare, kanske lagstadgad reglering. Den totala samhällsnyttan sjunker då.

Utredaren förklarar vidare att ett av syftena med den förhöjda finansieringsavgiften är att skapa incitament för de organisationer som står bakom respektive arbetslöshetskassa att vara ansvarsfulla i löneförhandlingarna och för arbetslöshetskassorna att öka kontrollen för att undvika felaktiga utbetalningar.

Kommunal menar att den framgångsrika svenska modellen har byggt på att arbetsmarknadens parter vid löneförhandlingar har tagit sina respektive ansvar och att fortsatt framgång för denna modell förutsätter att avtalsslutande parter kan upprätthålla legitimiteten för sitt uppdrag, vilket förutsätter hög organisationsgrad.

Sammanfattningsvis avråder Kommunal från att komplettera den svenska arbetslöshetsförsäkring med ett obligatoriskt moment som föreslås i betänkandet.

Avgränsningsproblematik

Den obligatoriska försäkringen består liksom andra försäkringar av en förmånssida och av en avgiftssida. Förmånssidan avser vilka regler som avgör om en person omfattas av försäkringsskyddet och avgiftssidan avser vilka regler som avgör om en person är avgiftspliktig. Även i detta avseende ställer obligatoriet till svårigheter då det inte är möjligt att utforma symmetriska kriterier för uppfyllande av dessa två sidor. För att avgöra om en individ uppfyller kriterierna som ställs på förmånssidan, föreslås mäta individens förankring på arbetsmarknaden. För att avgöra om en individ uppfyller kriterierna som ställs på avgiftsidan föreslås istället mäta individens tidigare inkomst.

Resultatet av detta är, att av tre personer kan den första både beläggas med att betala avgift och ha rätt till ersättning vid arbetslöshet. Den andra personen däremot, kan ha rätt till ersättning utan att vara skyldig att betala avgiften medan den tredje utan att ha rätt till ersättning ändå kan vara skyldig att betala avgift.

Detta förhållande visar på en brist som riskerar att urholka trovärdigheten i hela arbetslöshetsförsäkringen.

Personer som tjänar strax under det utsatta minimibeloppet för avgiftskyldighet, 2,7 prisbasbelopp motsvarande cirka 110 000 kronor år 2008, men som ändå uppfyller arbetsvillkoret utifrån deras förankring på arbetsmarknaden, ges mycket låga ekonomiska incitament att ansluta sig till de självständiga arbetslöshetskassorna. Exempelvis skulle en person som jobbar 20 timmar per vecka à 100 kr per timma, hamna i den situationen att hon har rätt till ersättning men är inte avgiftsskyldig för denna försäkring. Den person som en gång erhållit arbetslöshetsersättning, men fortfarande tjänar under minimibeloppet blir ett år senare skyldig att betala halva beloppet för de sex månader som gör att hon uppfyller arbetsvillkoret, det vill säga ca 25 procent av vad en annan person som tjänar strax över minimibeloppet får betala.

Kommunal befarar att detta kommer att bli ytterligare en effekt av förslaget som riskerar att dels försämra försäkringen som helhet, dels leda till lägre anslutning till arbetslöshetskassorna.

Detta förhållande kan dessutom antas verka hämmande för personer i denna situation när det gäller att gå upp i arbetstid, eftersom det medför att individens inkomst i ett slag minskar alternativt att inkomstökningen helt eller i hög utsträckning äts upp av avgiften.

Administration och byråkrati

Förslaget i utredningen ger upphov till ökade administrativa kostnader och ökat byråkrati. Att skapa en myndighet för att hantera den administration som de självständiga arbetslöshetskassorna redan har fungerande rutiner för, anser Kommunal vara kostnadsineffektivt och onödigt. I den nuvarande administrationen finns också branschkunskaper och erfarenhet som är viktig för arbetsmarknaden som helhet. Kommunal menar att det krävs stora resurser för att bygga upp motsvarande kunskaper hos en ny myndighet, resurser som i stället borde användas till att finansiera försäkringen.

Att låta en ny myndighet ta över administrativa uppgifter och ansvar som är viktiga komponenter på arbetsmarknaden, är dessutom detsamma som att flytta beslutsrätt och ansvar från arbetsmarknadens parter till staten.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Ylva Thörn och Sofia Berglund