Kommunals utredare

Spännande från Ägarprövningsutredningen SOU 2015:7

En känslig historia
Efter många turer presenterade så i förra veckan den statliga Ägarprövningsutredningen sitt slutbetänkande Krav på privata aktörer i välfärden. Utredningen ansågs länge ha ett närmast omöjligt uppdrag – att lösa den tidigare alliansregeringens bryderier med först Carema-skandal och sen JB-koncernens konkurs. JB-konkursen ledde också till att utredningen fick nya direktiv och förlängd utredningstid.

Efter att den rödgröna regeringen tillträdde i höstas avgränsades utredningens direktiv. Stora delar av utredningens uppdrag berördes nämligen av den stora S-V-MP-överenskommelsen om en välfärd utan vinstintresse, och dessa delar skulle nu tas om hand i en ny utredning.

Ägarprövningsutredningens historia blir därmed en fin illustration över hur såväl den förra som den nuvarande regeringen jobbar med dessa politiskt känsliga frågor – och att makten att få tillsätta och avsätta utredningar är nästan lika viktig som att ha mandat i riksdagens kammare.

Så vad säger utredningen?

Utredningen föreslår dels att införa nya krav för de aktörer som idag behöver statliga tillstånd, dels att utöka kretsen av verksamhet som kräver tillstånd till att bl.a. också omfatta hemtjänstverksamhet. I pressmeddelandet anges att:

Avregleringen av välfärdssektorn har präglats av en viss aningslöshet […] vi behöver införa ytterligare krav på de aktörer som vill verka inom sektorn.

Brukare, elever och andra medborgare bör kunna utgå i från att aktörer inom välfärdssektorn har goda förutsättningar och förmåga att bedriva verksamheten. Att tjänsterna finansieras med offentliga medel innebär också att det finns en förväntan om att medlen ska användas för avsedda ändamål.

Insikt, erfarenhet och lämplighet samt ekonomiska förutsättningar för en långsiktig verksamhet bör krävas av huvudmän för fristående skolor och förskolor samt av privata utförare av socialtjänst. Utredningen föreslår dessutom att krav på tillstånd ska införas för verksamhet inom hemtjänsten samt för sådana boenden och hem som idag är undantagna från tillståndsplikt. Kraven ska gälla även efter det att tillstånd eller godkännande beviljats och följas upp i myndigheternas tillsyn.

Kommunal välkomnar utredningens förslag (t.ex. här och här). Vad gäller de privata hemtjänstföretagen är dessa t.ex. idag endast underställda kommuners krav inom ramen för olika LOV-system och det finns mycket som talar för att krav på statliga tillstånd kommer att innebära en bättre prövning. Förhoppningsvis leder det också till att uppföljningen av kraven blir bättre än idag – de uppföljande organisationerna ute i kommunerna saknar nästan alltid tillräckligt med resurser för att kunna göra ett bra jobb.

Jag har inte hunnit läsa hela betänkandet, och det blir tillfälle att återkomma med mer djuplodande analys när det är dags för remissrunda, men jag har några reflektioner kring de nya kraven.

Insikt, erfarenhet, lämplighet samt ekonomiska förutsättningar

Kraven på insikt, erfarenhet och lämplighet handlar om att ledande företrädare i verksamheterna ska ha rätt kompetens och inte vara belastade på olika sätt. Helt rimliga krav givetvis. Men av de nya kraven tycker jag att det är kravet på ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt som är mest intressant. Utredningen skriver avseende detta:

Utredningen anser […]att det finns anledning att […] införa ett tydligt krav på att sökanden ska kunna visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt för att i högre utsträckning än i dag förebygga hastiga nedläggningar. Att sökanden kan finansiera den verksamhet som ansökan avser och hantera tillfälliga nedgångar i t.ex. antalet brukare, elever eller barn är avgörande för en långsiktig och kvalitativ verksamhet. Bristande ekonomiska förutsättningar riskerar inte endast att leda till nedläggning av verksamheter och enheter. Kostnadsneddragningar för att klara överlevnaden kan även påverka kvaliteten i verksamheten, och medföra att tjänsterna inte uppnår de effekter för brukarna som de förväntas åstadkomma[…]

Det är den som ansöker om godkännande eller tillstånd som ska visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva en långsiktig verksamhet. Sökanden ska kunna visa att den har tillräckliga ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten och varje enskild enhet som ansökan omfattar. Vad som ska anses vara på lång sikt måste avgöras utifrån förhållandena inom respektive verksamhetsområde, eftersom den relevanta tidshorisonten varierar beroende på verksamhet. […]

För att sökanden ska kunna visa att denne har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt måste sökanden kunna presentera en plan för den tilltänkta verksamheten med en realistisk prognos. Även de antaganden och analyser som prognosen bygger på ska redovisas. Eftersom likviditetsbudget (som visar på kassaflödet) och resultatbudget (som visar på företagets resultat på sikt) är centrala underlag i bedömningen av ekonomisk långsiktighet, bör sådana om möjligt ingå i prognosen. Andra underlag som bör ges in för att belysa sökandens ekonomiska ställning är t.ex. sökandens senaste årsredovisning, eller i de fall det inte finns någon årsredovisning, årsbokslut eller motsvarande sammanställning av räkenskaperna. Sökanden ska också kunna lämna information som möjliggör för ansvarig tillståndsmyndighet att genomföra en nyckeltalsanalys som t.ex. belyser sökandens betalningsförmåga på kort och lång sikt, resultatutveckling, förmåga att täcka kostnader för finansiering samt verksamhetens förmåga att själv bära sina kostnader. För ansökningar om godkännande inom skolväsendet är en elevprognos som bygger på en intresseundersökning avgörande och central för att en sökande ska kunna visa att den har ekonomiska förutsättningar att bedriva verksamheten långsiktigt. (s.223-225)

Detta är viktigt och kan potentiellt förändra de aktuella ”branscherna” i grunden. Även om utredningen kanske främst har haft skolverksamhet för ögonen tänker jag då på LSS-verksamhet och hemtjänst. Där finns det idag många mycket små aktörer vars verklighet kommer att bli mycket annorlunda när de ska måste kunna visa de underlag som utredningen föreslår.

Att detta är ett kraftigt verktyg blir också tydligt när Vårdföretagarna kommenterar utredningens förslag. Organisationen varnar då omedelbart för att kraven inte får innebära onödigt höga trösklar som hindrar små vårdföretag som är så värdefulla för mångfalden.

Jag tror att utredningens förslag kan fungera som en viktig nystart för diskussionen kring relationen mellan utförarvalfrihet och andra kvalitetsdimensioner. Det är välkommet då vi alltför länge har fört diskussionen som om att utförarvalfrihet med automatik leder till höjd kvalitet och effektivitet. När detta samband nu har visat sig vara svagt/obefintligt behöver vi istället diskutera vad som de facto fungerar. I den diskussionen måste medborgarens intresse komma i första hand, och företagens i andra.

God kvalitet och säkerhet

Avslutningsvis bör också begreppet god kvalitet och säkerhet i tillståndsprövningen diskuteras. Detta krav står inte i fokus i utredningens pressmeddelande men är också ett krav för tillstånd enligt Socialtjänstlagen. I och med att tillståndsprövningen föreslås utsträckas till att också omfatta hemtjänst blir det aktuellt även där.

Begreppet god kvalitet i socialtjänstlagen är något oklart och det har varit upp till kommunerna själva att se till att alla hemtjänstinsatser varit av god kvalitet. Genom förslaget skulle vi få en statlig prövning av detta begrepp, vilket jag tror vore mycket bra. De riktlinjer som tagits fram av bl.a. Socialstyrelsen om vad som är god kvalitet är t.ex. ambitiösa och väl genomarbetade men följs ofta inte. Det gäller inte minst de rekommendationer om vilken kompetens och erfarenhet som krävs av personalen.

Om utredningens förslag blir verklighet skulle det kunna innebära att socialtjänstlagens skrivning om att alla insatser ska vara av god kvalitet äntligen kan tvingas bli verklighet, och att kommuner inte längre kan tillåtas tänja på begreppet.