Kommunals utredare

Yttrande över SOU 2013:53 Delbetänkande av utredningen – om en kommunallag för framtiden

Sammanfattning

• Kommunal delar i stort förslag och förslag till förtydliganden som utredningen lägger fram.
• Uppföljning och kontroll är båda centrala för att kommunerna ska kunna styra över, och ta ansvar för, välfärden. Kommunal är dock frågande till de möjligheter rådande lagar faktiskt ger kommunerna att, som utredningen efterfrågar, agera strategiskt i relationen med privata aktörer.
• Insyn bör kunna knytas till enheten i hög utsträckning, exempelvis genom att tydligt kräva redovisning av kostnader för personal.
• I tolkningen av utredningens lagförslag om skälig insyn, bör de krav medborgaren kan ställa på en kommunal utförare vara vägledande.

Privata utförare i kommunal verksamhet *)

*) Kommun kommer genomgående användas i sin vidare bemärkelse och inkludera landstingskommuner.

När kommunala välfärdstjänster tas över av privata utförare, sker stora förändringar i medborgarens relation till välfärden.

Det får dels konsekvenser för kommunens möjlighet att styra verksamheterna – och därmed för medborgarens och personalens möjlighet till inflytande. Att kunna byta och välja bort är inte nödvändigtvis ett fullgott komplement.

Dels får det konsekvenser för den insyn och information som medborgaren – och den anställde – kan ta del av. Privatisering minskar i dag den demokratiska möjligheten att få information om välfärdstjänsterna.

Utredningen är därför uppskattad, och den tar upp flera av dessa frågor. Samtidigt är direktiven snäva, och den större diskussion om hur vi bäst organiserar kommunerna lyser med sin frånvaro.

Utredningen gör ett antal önskvärda förtydliganden, och lägger förslag på områdena Kommunal insyn och Information om utförare. Dessa förtydliganden är befogade då kommunernas situation har förändrats dramatiskt sedan nuvarande lag infördes. Det är utmärkt att utredningen pekar på kommunens ansvar och att detta förtydligas. Likaså är det svårt att ha invändningar om resonemanget om statligt och kommunalt ansvar, vad gäller tillsyn och drift. De förtydliganden som görs ligger därför i Kommunals mening i linje med avsikter som redan funnits i lagen.

Uppföljning och kontroll

Utredningen pekar på vikten av ett strategiskt förhållningssätt vad gäller uppföljning och kontroll av privatiserade kommunala angelägenheter. Så långt ligger utredningen i linje med den forskning om kontrakt som finns – utan korrekta incitament har vi inte anledning att förvänta oss att vinstdrivande aktörer agerar på ett önskvärt sätt.

Särskilt aktuell blir denna frågeställning när den berör de delar av välfärden som är svåra att kvantifiera, och som därmed är svåra att kontraktera. Anledningen är att strategiskt agerande, i denna typ av verksamhet, handlar om att skapa drivkrafter för god kvalitet. Det måste vara möjligt att skapa dessa drivkrafter även om kvaliteten inte är mätbar.

Kommunal delar med andra ord utredarens bild av att strategiskt förhållningssätt krävs – och att detta förhållningssätt måste baseras på uppföljning. Problemet är att nuvarande lagstiftning knappast tillåter ett strategiskt förhållningssätt.

Är strategiskt förhållningssätt möjligt?

För det första frågar sig Kommunal vilka praktiska möjligheter som finns till uppföljning och kontroll givet den etableringsfrihet som LOV, lagen om valfrihetssystem, föreskriver. I vissa kommuner kan det förekomma över hundra utförare av exempelvis hemtjänst, i en enskild stadsdel. De kommuner där denna situation råder bedömer sällan att de har möjlighet till kontroll över situationen.

För det andra ställer sig Kommunal i dagsläget sig frågande kring de faktiska möjligheterna till strategiskt agerande som tillåts av lagarna LOU och LOV, som reglerar en stor del av välfärdstjänsterna. Vår uppfattning är att möjligheterna är små inom de områden där kvalitet inte är lätt att specificera och kontraktera – så som inom äldreomsorg och vård.

Utredningen berör detta resonemang när den diskuterar att en förvånande låg andel av de krav som ställs i upphandlingar och kontrakt är mätbara, eller möjliga att följa upp. Kommunal anser dock att detta inte främst beror på att kommunerna skulle vara dåliga på att ställa krav eller att de agerar ostrategiskt. Snarare förklaras det i hög utsträckning på att flera av de verksamheter som nämns karaktäriseras av svårigheten att ställa meningsfulla krav. En stor del av kvaliteten i många välfärdstjänster skapas i mötet mellan personal och brukare. Vi vet, inte bara genom sunt förnuft, utan även ekonomisk forskning konstaterar, att denna typ av tjänster är svåra, om inte omöjliga, att reglera genom detaljerade avtal. Och försöken till allt för detaljerade avtal har lett till en allt svagare roll för professionen.

Kommuner saknar i dag möjligheter att utesluta aktörer som inte gör ett bra jobb – om de inte lyckas påvisa kontraktsbrott, vilket är mycket svårt av ovanstående skäl. Detta är inte rimligt.

Sammantaget är Kommunal positiva till förslaget att det strategiska agerandet måste förbättras, i relationen till privata aktörer inom välfärden. Problemet är dock att lagstiftningen på detta område är bristfällig och inte ger tillräckliga möjligheter för kommunerna att agera tillräckligt strategiskt.

Information och allmänhetens insyn

Information och insyn kan ha många olika syften och det är bra att utredningen skiljer mellan dessa. De två syften som adresseras här är informationens roll för fungerande konsumentval; samt tillgången på information, i form av insyn, som demokratisk rättighet.

Insynen måste öka

Insyn och transparens är förutsättningar för statens och kommunens trovärdighet gentemot medborgaren, och därmed nödvändiga för en fungerande demokrati. Därför är det olyckligt att en stor del av denna insyn försvinner när välfärdstjänster utförs av privata aktörer.

Kommunal visar viss förståelse för de svårigheter som utredningen pekar på när det gäller att kräva långtgående ekonomisk redovisning på enhetsnivå. Det finns stora svårigheter med att knyta kostnader till enskilda enheter på ett sätt som den typen av krav skulle innebära.

Av samma anledning är det utmärkt att utredningen trycker på att den kostnad som ofta har mest meningsfull relation till enheten är personalen. I exempelvis omsorgsverksamhet utgör personalkostnaden upp till 80 procent av de totala kostnaderna, varför en tydlig redovisning av personalens villkor, utbildningsnivå och antal ger en god bild av hur verksamheten organiseras.

Kommunal har förhoppningen att, men är inte övertygade om, att kravet på skälig insyn väsentligt ökar medborgaren insyn i de privata välfärdsföretagens förehavanden. Insynen bör i så hög utsträckning som möjligt motsvara de krav som medborgaren kan ha på en kommunal offentlig organisering. I de fall – vilket utredningen trycker på – det uppstår problem i relation till exempelvis konkurrensfördelar, måste de demokratiska principerna vara vägledande. Detta är Kommunals tolkning av skälighetskravet.

Vi är inga bra konsumenter av välfärd

Den andra aspekten av information som utredningen lyfter, är den information som krävs för att göra ett informerat val, bland det ökande antal välfärdsaktörer som uppstår i allt fler kommuner. Det är ett synsätt som är hämtat från funktionssättet hos privata varu- och tjänstemarknader som inte främst gäller kollektiva nyttigheter. Problemet med detta synsätt är att det inte är relevant att appliceras rakt av på kommunala välfärdstjänster.

Att vi inte är goda konsumenter inom välfärden, visas med önskvärd tydlighet av att de länder där välfärden organiserats genom privata marknader snarare än gemensamma lösningar har betydligt mindre utvecklad välfärd.

Utredningen lägger förslag om att informationen till brukarna ska bli tydligare även då det bara finns ett alternativ till den kommunala utföraren – någonting som i sig är bra. Kommunal riktar dock kritik mot den ensidiga betoning på välfärd som konsumentvara som avslöjas i direktiven.

Brukarval och konsumentinformation är gott i sig men är i sig varken kvalitetshöjande eller kostnadsminskande. Kommunal efterfrågar därmed en översyn som har mer konstruktivt uppdrag än att öka konkurrensneutraliteten. De utmaningar som välfärden står inför i dag, hanteras inte genom mer konsumentinformation.

Avslutning

Relationen mellan stat och kommun; mellan kommun och privata aktörer; mellan medborgare och samhälle är några av de mest relevanta frågeställningarna för framtidens välfärd. Kommunal hoppas därför att denna utredning blir startskottet till en mer omfattande diskussion som på allvar närmar sig dessa frågor.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Annelie Nordström
Kristina Mårtensson