Kommunals utredare

Yttrande över SOU 2013:12 ”Goda affärer – en strategi för hållbar offentlig upphandling”

Svenska Kommunalarbetareförbundet har beretts möjlighet att yttra sig över rubricerad utredning och framför följande synpunkter:

Sammanfattning

• Kommunal delar LO:s uppfattning med ett par klargöranden av extra relevans för vissa välfärdstjänster där kontrakten är komplexa, såsom omsorg om äldre.
• Förbundet välkomnar de resonemang som förs i utredningen.
• Trots dessa resonemang saknar förbundet konkreta förslag för hur ekonomisk effektivitet kan uppnås i upphandlingar av komplexa verksamheter.

LO lyfter och diskuterar i sitt remissyttrande många viktiga punkter som Kommunal instämmer i. Utredningen är av central betydelse på grund av den ökande betydelsen av offentlig upphandling. Det är oerhört viktigt att det finns väl fungerande regelverk som ger goda förutsättningar att teckna effektiva kontrakt. Bara så kan skattepengar användas på det mest effektiva sättet; bara så är det möjligt att tillgodose medborgarnas behov av en kvalitativ välfärd. Och bara så har det offentliga möjlighet att vara en god förebild som arbetsgivare.

När frågan om effektiva kontrakt diskuteras, är det en självklarhet att det alltid är medborgarnas välfärd som är målet för den offentliga upphandlingen. I begreppet ”den goda affären” ligger dessutom att även den som säljer varor eller tjänster till offentlig sektor, gynnas när det är möjligt att teckna bra avtal. Det är ett synsätt som Kommunal delar, och det är en av anledningarna till att förbundet önskar lyfta några ytterligare punkter för att komplettera diskussionen.

Vad förbundet önskar lyfta rör i huvudsak balansgången mellan lagstiftning och politiskt handlingsutrymme. Det är en avvägning som dels rör möjligheten att ställa sociala eller miljömässiga krav – möjligheter som bör finnas och som har utvecklats av LO. I samma avvägning uppstår dels också frågor kring vilket politiskt handlingsutrymme som bör finnas inom lagens ram – vilket påverkar i vilken utsträckning det över huvud taget är möjligt att teckna effektiva kontrakt med privata utförare. Ibland kan politiskt handlingsutrymme vara en nödvändighet för att skapa nödvändiga incitament till icke mätbara kvalitetsaspekter, vilket är oerhört viktigt i stora delar av välfärden.

Med detta sagt vill Kommunal även, tillsammans med LO, trycka positivt på stödet till förslaget om att samla flera upphandlingsfunktioner i en myndighet; understryka vikten av att det ska finns både möjligheter till, och strategi mot, att ställa krav på löne- och anställningsvillkor; och uttrycka vårt stöd till förslaget om höjning av direktupphandlingsgränsen.

Problembild

Förbundet håller med om den problembild som utredningen identifierat att ”det finns en tydlig slagsida mot lagtillämpning” (s. 17), att ”myndigheternas begränsade möjligheter till förhandling riskerar att försämra effektiviteten i utfall” (s. 18), och att ”rädslan för att upphandlingen ska stoppas gör att man undviker mer komplexa tillvägagångssätt som skulle vara till fördel” (s. 18).

Kommunal välkomnar därför att formerna för hur privat och offentligt samverkar i upphandlingsformen diskuteras. Dels med anledning av att förbundet är kritiskt mot hur LOU fungerar i dag – men dels också för att förbundet ser stora problem med vad som ofta lyfts fram som alternativ till upphandling, som exempelvis LOV, lagen om valfrihetssystem.

Det är förbundets övertygelse att behovet av ett effektivt och väl fungerande verktyg, i form av upphandling, är stort. Behovet kan vara allra störst i de sektorer där Kommunals medlemmar arbetar: sektorer som både är politiskt styrda och goda exempel på verksamheter där de kontrakt som tecknas är komplexa till sin natur.

Effektiva kontrakt

Målet för varje upphandling är effektiva kontrakt, vilket är vad utredningen benämner den goda affären. Ekonomisk teori lägger i begreppet en transaktion som är ömsesidigt gynnsam, och där båda parter vinner på att teckna avtalet. Utredningen ställer frågan huruvida detta är målet även för lagstiftningen, och utvecklar att så inte alltid är fallet. Det är en uppfattning som Kommunal delar.

Speciellt tydlig blir problematiken i situationer där det är svårt att teckna kompletta kontrakt, det vill säga kontrakt där det är möjligt att nedteckna alla aspekter av den tjänst eller vara som avses. Detta resonemang utvecklas med önskvärd tydlighet i utredningen, varför inte mer text ska ägnas åt frågan i detta svar.

Konsekvensen av att det inte är möjligt att fånga allt i kontraktet blir att det finns ”teoretiskt stöd för att vinstintresset i vissa situationer kan tränga undan god kvalitet, framförallt när kvalitetsnivån är svår att definiera och följa upp.” (s. 81)

När regler står mot effektivitet och kvalitet

Utredningen lyfter dock att detta inte är olösliga problem, utan tvärtom problem som ofta hanteras i privata kontrakt som av naturliga skäl inte omfattas av de lagar och regler som gäller för offentlig upphandling. Lösningen är att, i kontraktet, skapa rätt drivkrafter för den som utför den upphandlade verksamheten i fråga.

I kontrakt där kvalitet och utfall är lätt att definiera och mäta, är det också relativt enkelt att skapa drivkrafter gentemot önskvärda mål. I mer komplexa kontrakt däremot, vilket utredningen också trycker på, är det svårt att på förhand definiera och sätta mål som sedan kan utvärderas och belönas utifrån om de är uppfyllda eller ej.

För att hantera det, och för att kunna skapa rätt drivkrafter, krävs att det finns ett mått av handlingsutrymme för de som tecknar kontrakten. Det måste helt enkelt vara möjligt att belöna, eller avstå från att belöna, den kvalitet som inte går att definiera på förhand. Men, precis som utredningen lyfter, så finns det i dag inte tillräckliga möjligheter att göra detta.

Möjligheter som går att skapa exempelvis genom att på ett tydligare sätt kunna ta hänsyn till tidigare erfarenheter av leverantören, eller genom att ha större frihet att förlänga kontrakt när kvalitet och kostnader varit tillfredsställande.

Utredningen går dock inte längre än att konstatera att ”det måste finnas drivkrafter för leverantörerna att leverera den önskvärda kvaliteten” (s. 135), men det står mycket lite om hur detta ska gå till eller hur man kan förändra de hinder som i dag föreligger.

Avslutning

Är det lämpligt att alla varor och tjänster som offentlig sektor köper in från privat sektor omfattas av likadan lagstiftning? Det är samma sak som att säga att det inte är någon skillnad mellan att köpa in maskiner och köpa in äldreomsorg. Utredningen resonerar på ett mycket tillfredsställande sätt kring att så inte är fallet, och att det finns stora skillnader mellan kontrakt beroende på vilken sektor det handlar om. Förbundet välkomnar denna diskussion, som länge saknats i den offentliga debatten.

Samtidigt saknas det i utredningen tydlig koppling till de förslag som till slut läggs. Resonemangen förs, men de reformer och önskade förändringar i lagstiftning som bör följa slutsatserna uteblir. Det är olyckligt, och det är ingenting annat än en försummad möjlighet att faktiskt närma sig ett ramverk som skulle möjliggöra för den goda affären även inom sektorer som omsorg, där den idag är svår eller omöjlig att uppnå.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Annelie Nordström

Simon Vinge