Kommunals utredare

Fakta, analyser och kommentarer

Yttrande över betänkande – Legitimation och skärpta behörighetsregler (2008)

Svenska Kommunalarbetareförbundet yttrar sig över ovan nämnda betänkande i de delar som handlar om förskollärarlegitimation.

I betänkandet föreslås att det byggs upp ett system för lärare som innebär krav på skärpta regler för behörighet och en legitimering av lärarprofessionen. Samma system föreslås alltså för förskollärare som för skollärare utan att ta hänsyn till att de verkar inom verksamheter med olika förutsättningar.

Inom förskoleverksamheten är det svårt att se vilken betydelse föreslaget system kan få i realiteten. Där är det små arbetsgrupper, och förskollärarna har redan det övergripande pedagogiska ansvaret. Där finns mycket små möjligheter till karriärutveckling. Utvecklingsmöjligheterna handlar främst om att bli rektor eller att utveckla sin kompetens på bredden. Detta visar på att det system som föreslås i betänkandet, utgår från en skolverksamhet med många anställda och med utrymme för att skapa karriärmöjligheter för fler än ett ytterst fåtal, vilket det handlar om inom förskolan.

Skillnader gentemot traditionell undervisningssituation

Förskolan, skolbarnsomsorgen och elevassistansen skiljer sig starkt från den traditionella undervisningssituationen men regleras numer ofta på likartat sätt. Dessa verksamheter bygger på att fler vuxna med olika kompetenser samverkar i arbetslag för att främja barns hälsa, utveckling och lärande.

System som byggs upp för att passa skolan med en yrkeskategori som oftast arbetar ensamma passar inte för förskolans uppgift. Den svenska förskolan har fått internationell uppmärksamhet för dess förmåga att samtidigt fokusera på barns behov av omsorg, utveckling och lärande. Förskollärare arbetar i lag med bland annat barnskötare och det är naturligt att fördela arbetet utifrån i första hand reell kompetens och inte bara formell utbildning.

Det är viktigt enligt vår uppfattning att värna förskolans dubbla uppgift att både bidra till barns lärande och ge en god omsorg. Betänkandets förslag skulle, om de genomförs, i stället leda till att förskolan utvecklas till en mer renodlad småbarnsskola.

För dessa verksamheter är det viktigt att poängtera, att alla barn är olika med olika behov, och för att möta och tillfredställa dem behövs vuxna med olika kompetenser.

Forskare påvisar att i verksamheter som dessa som styrs av ramlagstiftningar, är det centralt att arbetsgruppen gemensamt tar fram och ansvarar för målen. Det som kan vara rationellt i skolans undervisning blir ofta mindre rationellt i verksamheter med fler yrkesgrupper.

I betänkandet anges argumentet för att införa systemet även för förskollärare, att det är otydliga yrkesroller i förskolan. Det blir lätt så i en verksamhet som inrymmer olika yrkeskompetenser, till skillnad mot skolan. En av förskolans kvaliteter är att olika kompetenser är tas till vara för att driva kvalitetsutvecklingen.

I skolan har de däremot en tradition av att jobba ensamma och enbart ha en yrkeskompetens anställd i den undervisande verksamheten. Det vill säga olika system behöver olika lösningar för att utvecklas, och därför passar betänkandets förslag om inskränkande kompetenskrav inte inom förskolan, och andra verksamheter där arbetslag med olika kompetenser är avgörande för utveckling av verksamheten.

Det är dock viktigt att försöka definiera olika kompetenser för att de ska komma till sin rätt i arbetet med verksamhetsutvecklingen.

Kommunal och Lärarförbundets samverkan för öka kvalitet i förskolan

Kommunal och Lärarförbundet har tillsammans utvecklat ett material – Den nya förskolan – som ska användas för att genomföra lokala workshops. Hittills har mer än 20 000 barnskötare, förskollärare och rektorer deltagit i sådana workshops. Syftet är att barnskötare och förskollärare tillsammans under handledning ska påbörja samtal om lärande, läroplanens betydelse och hur arbetslagen bäst ska använda respektive yrkesgrupps kompetenser för att utveckla kvaliteten i förskolan. Tanken är att de med hjälp av ett arbetshäfte ska fortsätta samtalen i de egna arbetslagen.

Två forskare från pedagogiska institutionen vid Göteborgs universitet anlitades för att utvärdera arbetet med workshoparna, hur efterarbetet fungerade och hur samarbetet mellan förbunden och respektive yrkes- grupper utvecklades av arbetet.

Verksamheten fortsätter nu med att vi diskuterar hur Kommunal och Lärarförbundet ska gå vidare. Som grund för det är resultaten av forskningsrapporten centrala. Yrkesrollerna inom förskolan är otydliga men det löses inte genom betänkandets förslag. Forskningen visar att deltagande barn- skötare och förskollärare undviker frågan om hur kompetensen skiljer sig, för att inte störa eller oroa samarbetet i det egna arbetslaget. Därmed försvåras strävan mot, att arbetslagens olika kompetenser används för att utveckla kvaliteten i verksamheterna.

För att det ska komma till stånd måste rektorerna ta sitt ledarskap på allvar. Det innebär att åstadkomma processer för att kompetenserna ska kunna diskuteras och görs synliga på ett utvecklande sätt. Detta skulle försvåras av ett legitimeringssystem som i stället för att utveckla, stänger och begränsar kompetenserna.

För att rektorerna ska ta sitt ansvar för att ovanstående processer kommer till stånd, behövs sannolikt kompetensutveckling för att utveckla, ta ansvar för och använda sitt ledarskap. De resurser ett legitimeringssystem kräver skulle i stället användas till att utveckla ledarskapet och arbetslaget, för att bidra till en ökad kvalitet i förskolan.

Kommunals syn på kompetensbevis, behörighet och legitimering

Kommunal verkar för att system för att dokumentera och värdera reell kompetens införs. Vi vill ha nationella system för kompetensbevis som visar på individernas reella kompetens, i stället för att nöja oss med formella krav på vissa utbildningar. Reell kompetens är viktigare för att utveckla verk- samheterna, men många ser enbart svårigheterna med att bedöma reell kompetens och fastnar därför för system som handlar om att fastställa kompetenser utifrån genomgångna utbildningar, utan att relatera det till verksamheternas behov.

Kommunal anser som sagts ovan, att betänkandets förslag är utformat för att passa för skolans kultur, arbetsorganisation och arbetssätt. Ett system med kompetensbevis måste dokumentera reell kompetens så att den kan bedömas utifrån hur dessa kompetenser kan bidra till att utveckla berörd verksamhets kvalitet.

Systemen ska inte verka för att stänga in yrkesgrupper och därmed begränsa verksamheternas möjlighet till utveckling. Systemet ska i stället bidra till, att genom kompetensutveckling och reella kompetenskrav, att utveckla kvaliteten i verksamheten och de anställdas yrkesutveckling. Det görs bäst genom att använda och utveckla varje individs reella kompetens inom ramen för verksamhetens och arbetslagets behov av kompetens.

Kommunal säger ja till att det ska krävas formell behörighet för förskollärartjänster och att det ska regleras i Skollagen.

Utifrån vår redovisade syn på kompetens och verksamhetsutveckling, är Kommunal däremot starkt kritiska till ett införande av system för legitimering av förskollärare.

I betänkandet hänvisas till sjukvårdens legitimeringssystem. Jämförelsen haltar dock därför att det systemet syftar till, är att garantera att arbets-uppgifter som påverkar människors liv och död, utförs av dem som har utbildning och kompetens för det.

Det är viktigt att olika former av legitimering, auktorisation, certifiering och liknande, finns för vissa arbetsgifter t ex inom sjukvården. Det handlar även om vissa arbetsuppgifter av materiell eller teknisk art. Ett exempel är att vid arbete med våtrumsutrymmen, garantera att utföraren besitter rätt kompe-tens för att undvika fuktskador. De får lätt mycket omfattande konsekvenser som är kostnadskrävande att åtgärda.

Ett annat exempel handlar om elektriker som har ett behörighetssystem. Vid felaktiga installationer och reparationer riskeras stora risker för människoliv och mycket kostnadskrävande effekter som till exempel husbränder.

Kännetecknande för verksamheter som är lämpade för olika legitimerings-system är:

  • att det är relativt enkelt att fastställa och bedöma vad som är kvalitet,
  • att det är lätt att se vad som är rätt och fel sätt att uppnå målen,
  • att det därmed går att kräva ansvar av utövaren, samt
  • det är enkelt att fastställa kriterier för återkallande av legitimation.

Verksamheter för omsorg och lärande uppfyller inte dessa kännetecken. Där finns det inte endast ett, utan flera sätt att uppnå målen för verksamheten. Det går därför inte att säga att ett sätt är det bästa, utan det är väldigt situationsberoende och många olika sätt behöver kombineras. Det är också mycket svårt att definiera vad som skulle kunna vara skäl för att återkalla en legitimering. Allt talar för att det i realiteten skulle vara samma typ av skäl som är skälig grund för uppsägning på grund av personliga skäl enligt lagen om anställningsskydd. Därför skulle ett system med legitimation inte inne- bära några nya möjligheter att avlägsna olämpliga personer från verksam- heten.

Det är viktigt att dra lärdom av vetenskapliga rön om vad olika typer av auktorisationssystem innebär. De får långgående konsekvenser för de som auktoriseras, andra yrkesgrupper i sammanhanget och för verksamheterna som berörs.

Auktorisation innebär att lagreglera ett yrke avseende; vilka utbildningar som krävs för att utföra yrket dvs. en ”skyddad titel”, samt vilka arbetsuppgifter som endast auktoriserade får utföra. Det vill säga det skapar ett revir kring yrket. Det stänger också in de auktoriserade eftersom de blir så specialiserade att de får svårt att få arbete inom andra verksamheter. Lagreglering och statens deltagande är viktigt för systemets legitimitet.

Nu finns starka imitations- och likriktningstendenser; allt fler kräver högskoleutbildad personal, allt fler kopierar vad som uppfattas som framgångsrikt skråväsende förknippat med formell behörighet, högre utbildning, forskaranknytning och specialisering. Detta gäller i mycket högre grad inom yrken med koppling till offentligt finansierad än till privat finansierad verksamhet. I den förra är hänsyn till olika yrkesgruppers särintressen starka – ibland på bekostnad av ett bredare samhällsintresse. Inom det privata är alltid resultaten det viktigaste – inte om legitimerade har utfört arbetet.

Utvecklingen på svensk arbetsmarknad i övrigt går mot att skapa flexibla organisationer, där människor med olika kompetenser samverkar. Den som är mest lämpad för en arbetsuppgift är den som ska utföra den. I stället för standardisering, formaliareglering, utestängning av andra, och inlåsning av den egna yrkesgruppen vore det önskvärt att man prövade nya möjligheter, t ex att rekrytera personal med helt nya kompetenser till förskolan.

Kostnader

De kostnader som anges i betänkandet är orimligt höga även fast de sanno- likt är lågt räknat jämfört med vad de reella kostnaderna kommer att bli. Enligt betänkandet beräknas 25 procent av legitimeringsverksamheten härröra från förskollärarna. Det handlar enligt betänkandet om minst 195 miljoner i ökade statliga kostnader. Detta är lågt räknat då de anser att mycket ligger inom ramen för befintliga arbetsuppgifter och därför inte ses som kostnader. Bland annat kommer överklaganderätten att ta ytterligare resurser från befintliga budgetar.

Kostnaderna för de lokala skolhuvudmännen är svåra att prognostisera, och betänkandet visar på en stor okänslighet för deras ekonomiska problem, genom att förminska problemet. Dels handlar det om att en stor del av aktiviteterna ska finansieras av avgifter. Dels handlar det om tid för arbetet, kompetensutveckling, samt tid och resurser för de som tänks driva utveck- lingsprojekt för att bli särskilt kvalificerade förskollärare. Det kommer att kosta tid, resurser och engagemang som behöver tas ur befintlig verksamhet.

Alla dessa miljoner föreslås alltså till att bygga upp ett byråkratiskt system, som inte bidrar, utan i stället motverkar arbetet med att utveckla kvaliteten i förskolan.

Slutliga synpunkter

Kommunal anser att det är viktigt med reformer som höjer kvaliteten i verksamheterna i stället för åtgärder utan reellt innehåll. Förslagen i betänkandet innebär att en kostnadskrävande administration byggs upp. Det skulle ta mycket resurser från förskolorna eftersom det krävs tid och pengar för kompetensutveckling av dem som tänks bedöma legitimiteten.

Kommunal säjer ja till att en förskollärare ska ha det övergripande pedagogiska ansvaret i förskolan, och att arbetet utformas av arbetslagen utifrån individernas lust och kompetens.

Detta är i linje med den utveckling som den övriga arbetsmarknaden alltmer utvecklas mot. För att utveckla verksamheten behövs olika kompetenser. Kompetenser som leder mot målen om omsorg, utveckling och lärande. Inom förskola och skola är det även viktigt att utveckla ledarskapet och genom att använda olika kompetenser höja kvaliteten i verksamheterna. Det skulle motverkas av en formell reglering. Vår syn är att när arbetslag tillåts och stimuleras att använda och utveckla sina kompetenser, uppnås bättre resultat än vad som skulle vara möjligt om individerna arbetade var och en för sig.

Betänkandet lägger stor vikt vid att det ska vara legitimerade förskollärare som ska vara handledare och mentorer för de som studerar till förskollärare. Det är minst lika viktigt att det är kompetenta barnskötare som är hand-ledare till studerande vid gymnasieskolans barnskötarutbildarutbildning. Den yrkesgrupp som den studerande vill arbeta som, ska naturligtvis handleda dem genom sin arbetsplatsförlagda utbildning.

I betänkandet hänvisas det till Skottlands system för lärarauktorisation. Inte heller den jämförelsen är relevant. I deras förskolor arbetar dels utbildade förskollärare och dels assistenter utan relevant yrkesutbildning. I Sverige består arbetslagen även av barnskötare med hög omsorgspedagogisk kompetens.

Sammantaget skulle föreslaget behöva stora resurser och en omfattande administration för att hålla systemet i gång. Kommunal anser att de resurserna bättre behövs till kompetensutveckling för arbetslagen och till att utveckla ledarskapet i förskolorna. Detta är det effektivaste sättet att höja kvaliteten i förskoleverksamheterna.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Ylva Thörn

Annelie Karlgren