Kommunals utredare

Fakta, analyser och kommentarer

Kommunals yttrande över Frittvalutredningens betänkande LOV att välja – Lag Om Valfrihetssystem (2008)

Svenska Kommunalarbetareförbundet har av Socialdepartementet erhållit Frittvalutredningens ovan rubricerade betänkande för remissyttrande. Förbundets yttrande koncentreras till utredningens huvudfråga om legalisering av system för brukarval av handikapp-, äldre samt hälso- och sjukvårdstjänster. Kommunal får härmed anföra följande:

Utredningen har haft i uppdrag att undersöka förutsättningarna för att ge äldre och personer med funktionsnedsättning ökade möjligheter att välja utförare av socialtjänstinsatser. I tilläggsdirektiv har utredningen fått i uppdrag att klargöra om det finns juridiska förutsättningar att använda utredningens förslag till valmöjligheter inom äldre- och handikappomsorgen även inom hälso- och sjukvården. Förslagen ska vara koordinerade med svensk och EG-rättslig upphandlingslagstiftning.

Utredningens förslag innebär att en ny lag införs som ger brukare inom den skattefinansierade äldre- och handikappomsorgen ökade möjligheter att välja ”sina” tjänster. Enligt utredningen kan den föreslagna lagen användas även inom hälso- och sjukvården. Lagen är avsedd att fungera som ett frivilligt verktyg för de kommuner och landsting som inom berörda tjästeområden vill konkurrenspröva verksamhet som drivs i egen regi. Kommuner och landsting kan således välja att upphandla verksamhet genom att tillämpa lagen om offentlig upphandling (LOU) eller den nu föreslagna lagen om valfrihetssystem (LOV).

Alternativen för kommuner och landstingen blir således att:

– driva berörd verksamhet i egen regi,

– sluta avtal med en eller flera externa leverantörer om utförandet av berörda

tjänster efter en upphandling enligt LOU, eller

– sluta avtal med utförare av berörda tjänster efter en upphandling enligt LOV.

Sedan ett antal år har några kommuner och under senare tid även tre landsting infört olika system för så kallade brukar/kundval inom äldreomsorg respektive hälso- och sjukvård. Det legala stödet för systemen har i vissa fall starkt ifrågasatts. Ifrågasättandet grundas bland annat på att berörda kommuner inte upphandlat tjänsterna enligt LOU och att avtal inte ingåtts mellan kommunen som köpare av tjänsterna och de externa leverantörerna. De upphandlingsrättsliga huvudprinciperna enligt svensk rätt och EG-rätt har frångåtts – principer som grundas på att då det offentliga köper varor och tjänster (samt byggentreprenader) från någon annan juridisk person än sig själv ska LOU tillämpas såvida annan författning inte anger något annat. Det politiska agerandet har skapat rättsosäkerhet, vilket enligt Kommunals uppfattning, varit till men för såväl kommunen, berörda brukare/medborgare och leverantörer som berörda anställda.

Kommunal har i programmet Solidaritet och valfrihet – med ordning och reda. Riktlinjer vid förändring av driftsform, upphandling och övergång av verksamhet analyserat bland annat frågeställningarna kring olika system för brukar/kundval inom den skattefinansierade kommunala verksamheten.

Kommunal har bland annat i nämnda program tydligt tagit ställning för att den gemensamma välfärden ska finansieras solidariskt med skatter samt att den ska omfatta alla och fördelas efter behov. Det ska vara de demokratiskt folkvalda organen – inte marknaden – som ska rå över och fatta beslut om de gemensamma välfärdstjänsternas omfattning, inriktning och närmare utformning. Majoriteten av välfärdstjänsterna ska drivas i kommunal regi. För att säkerställa både kvalitet och ett fortsatt stöd för välfärdstjänsterna och deras solidariska finansiering ska medborgarna/brukarna ges ökade möjligheter att både påverka respektive välja ”sina” välfärdstjänster. Principen om likabehandling måste hävdas tydligt och gälla alla medborgare och brukare. Risken för ojämlikhet och segregering måste motverkas genom att gällande regelverk utformas lika för alla producenter. Upphandlas verksamheten ska det ske genom tillämpning av LOU eller annan särskild lagstiftning. Avtal ska ingås mellan berörda parter och i övrigt vara rättssäkert. Genom ett sådant förfarande ges grundläggande förutsättningar för att valfrihet och mångfald kan kvalitetssäkras.

Utredningen slår fast att det föreligger ett avtalsförhållande mellan den myndighet som är köpare av tjänsterna och en extern leverantör av tjänster. Det innebär att antingen LOU eller LOV måste tillämpas då myndigheten (kommunen eller landstinget) väljer att konkurrensutsätta den egna verk- samheten. Varje kommun avgör alltså själva enligt grunderna för den kommunala självstyrelsen och representativ politisk demokrati om och i vilken omfattning verksamheten ska konkurrensprövas/upphandlas och i så fall vilken av de två lagarna som ska tillämpas. Det upphandlingsförfarande LOU respektive LOV lägger fast måste följas och den upphandlande myndigheten ska i ett så kallat förfrågningsunderlag lägga fast vilka krav de producenter som ska tillhandahålla tjänsterna måste uppfylla, för att avtal ska kunna slutas. Att en upphandling enligt LOU och nu även LOV kan överprövas rättsligt uppfattar förbundet som givet i ett samhälle i vår tid.

Kommunalarbetareförbundet kan i huvudsak dela de förslag Frittvalutredningen för fram. Utredningens förslag är av avgörande principiell och legal betydelse för att skapa ”ordning och reda” då kommuner beslutar att upphandla/införa system för brukarval inom de skattefinansierade kommunala tjänsteverksamheterna.

Förslagen innebär dels att det grundläggande kommunala självstyret – den kommunala demokratin, valfriheten och mångfalden – säkras, dels att brukar/kundvalssystem, i likhet med andra köp det offentliga gör från externa leverantörer, måste upphandlas i en särskild och säker ordning, dels att rättsligt bindande avtal måste ingås mellan den beställande myndigheten och den godkända leverantören. Kommunal ser även positivt på de möjlig- heter till så kallat kommunal samverkan utredningen föreslår. Särskilt noterar förbundet den rätt LOU, och nu också LOV, ger kommunerna att ställa krav på att sociala, miljömässiga och andra särskilda villkor i kontraktet ska uppfyllas.

I detta sammanhang anser Kommunal att kravet på kollektivavtal och i övrigt goda arbetsvillkor för de anställda hör till det mest grundläggande.

Kommunal vill här även understryka vikten av att den så kallade meddelar- friheten för de anställda beaktas i systemen för brukar/kundval.

Det är Kommunals bestämda uppfattning att i de fall olika system för vård- val inom hälso- och sjukvården beslutas bör de följa Frittvalutredningens förslag till lagstiftning och förfarande. Utredningens förslag är i högsta grad tillämpligt på berörda tjänster även inom den skattefinansierade hälso- och sjukvården. Det är en rimlig demokratisk princip att varje kommun/landsting (region) var för sig själv får besluta om sina angelägenheter och formerna för dessa. Ska emellertid verksamhet konkurrensutsättas, upp- handlas och överlåtas på externa aktörer måste likabehandling, icke- diskriminering, transparens mm iakttas enligt en legal ordning enligt LOU, eller i förekommande fall LOV.

Genom utredningens förslag säkras alla ingående aktörers intressen på ett bättre sätt än för närvarande. Det gäller för såväl den beställande offentliga myndigheten (kommunen), brukaren/kunden, aktuella leverantörer/producenter och berörda anställda. Kan alla aktörernas intressen vid upp- handling och olika system för val av välfärdstjänster säkras genom en rättssäker ordning ökar förutsättningarna för likabehandling, öppenhet och en rättvis fördelning.

Till sin yttersta del består valfrihet för individen ofta i att inte behöva välja

– att slippa tvånget att välja – och tryggheten i att alltid ha en bra kommunal organisation att tillgå. Faktisk valfrihet innebär för många att i första hand kunna påverka innehållet och kvaliteten i den tjänst man redan har. De sedan länge uttalade ambitionerna på kontinuitet och möjlighet att påverka innehållet i tjänsterna riskerar att ställas mot kravet på att byta utförare i form av ny leverantör/juridisk person. Som ett andrahandsalternativ handlar det enligt förbundets uppfattning om en möjlighet att kunna välja ny utförare.

Kommunal utgår från att dessa grundläggande frågeställningar och behovet av att säkra den kommunala handlingsfriheten genom en egen verksamhet beaktas i den fortsatta handläggningen av utredningens olika förslag. Avvecklas den kommunala verksamheten begränsas både konkurrens, mångfald och valfrihet. För att upprätthålla kvalitet, brukarnas behov av kontinuitet i tjänsterna och verklig konkurrensneutralitet anser förbundet i det sammanhanget att även den kommunala organisationen ska tillåtas att erbjuda så kallade tilläggstjänster till de brukare som så efterfrågar sådana tjänster.

Utredningen föreslår att kommunerna i en nationell databas obligatoriskt ska informera intresserade leverantörer om myndigheten har infört, har planer på att införa eller förändra ett system för brukar/kundval. Utredningens motiv för annonseringen i den nationella databasen är vällovlig. Kommunal anser emellertid att det måste ankomma på den enskilda kommunen att själv avgöra huruvida en sådan annonsering ska ske i den nationella databasen eller på annat lämpligt och informativt sätt. Likaså beträffande frågan om ansökan och tilldelning av kontrakt anser förbundet att även om upphandlingen sker enligt LOV, och inte LOU, ska den enskilde kommunen ges befogenhet att i anbudsunderlag och som villkor för kontrakt ställa krav på visst antal utförare samt tidsbegränsning av avtalen. Syftet är att säkra kraven på hög kvalitet, kompetens och utförarens faktiska förmåga att utföra uppdraget och att med lämpliga tidsintervall utvärdera och ge kommunen möjlighet att pröva avtalet.

Det bör också vara möjligt för den enskilda kommunen att istället för en löpande annonsering besluta om att system som medger anbudsansökan och godkännande av dessa vid vissa bestämda tidpunkter. Förfrågnings- underlagens innehåll och utformning är i detta sammanhang avgörande för hur väl brukar/kundvalssystemen kommer att fungera. Oavsett driftsform och om verksamhet handlas upp eller inte utgår Kommunal från att de anställda och den fackliga organisationen i alla berörda delar har ett gott medbestämmande och inflytande. På så sätt säkras på ett bättre sätt inte bara de anställdas legitima intressen, utan även ytterst verksamhetens kvalitet.

Även om Kommunal i huvudsak delar utredningens förslag anser förbundet att de lagmässiga reformer som föreslås i grunden torde rymmas och kunna utvecklas inom ramen för LOU. Med hänsyn till bland annat ikraftträdandet av den nya lagen om offentlig upphandling den 1 januari 2008 har det dock inte varit möjligt. Kommunal förutsätter att en sådan samordning och integration mellan LOU och LOV prövas i samband med kommande aviserade komplettering av LOU.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Ylva Thörn

Sigmund Wiveson