Kommunals utredare

Yttrande över betänkandet Reformerad föräldraförsäkring – Kärlek Omvårdnad Trygghet (2006)

Bakgrund

Föräldraförsäkringsutredningen tillsattes i april 2004 med uppdrag att göra en översyn av reglerna i föräldraförsäkringen på ett sådant sätt som verkar för barnets bästa och bidrar till en ökad jämställdhet mellan könen. Förutom en omfattande analys och genomgång av föräldraförsäkringens uppbyggnad, målbilder och effekter i dess nuvarande och föreslagen form, innefattar betänkandet även en forskningsbilaga. I bilagan, som fungerat som underlag för utredningen, behandlas ekonomiska, demografiska, politiska och socialpsykologiska aspekter på föräldraskap och föräldraförsäkringens utformning. Utredningen presenterade sitt slutbetänkande i september 2005.

Överväganden

Svenska Kommunalarbetareförbundet har beretts möjlighet att yttra sig över Föräldraförsäkringsutredningens förslag och vill sammanfattningsvis framföra följande synpunkter:

Utredningen presenterar ett paket av regeländringar inom föräldraförsäkringens ram, och betonar vikten av att se till förslagen i sin helhet. Emellertid är det en regeländring som framstår som särskilt betydelsefull, såväl politiskt som i fråga om förändringspotential, nämligen förslaget om en utökning av de reserverade föräldrapenningsdagarna (personliga för respektive förälder) inom försäkringen, för att åstadkomma en jämnare fördelning av föräldraledigheten mellan föräldrarna. Kommunal beaktar betänkandet i sin helhet eftersom förslagen syftar till att i samverkan förstärka önskade effekter. Kommunal har dock valt att i första hand kommentera huvudförslaget om åtgärder för en jämnare fördelning, och avslutar med kortare överväganden om övriga förslag.

En jämn fördelning av föräldraledigheten

Föräldraförsäkringen syftar till att dels verka för barns bästa i det att de ska ges en god omvårdnad och en möjlighet att knyta an till och få tillgång till båda sina föräldrar under den tidiga perioden i livet. Dels syftar den till att stärka jämställdheten mellan könen genom att ge båda föräldrarna möjlighet att kombinera förvärvsarbete med omsorg om små barn.

Den nuvarande utformningen på föräldraförsäkringen, som i sina principer ligger fast sedan 1974, har haft flera goda effekter. Föräldraförsäkringen har successivt förlängts, och dess flexibilitet har inneburit att föräldrar fått reella möjligheter att ägna tid åt sina små barn. Den har också bidragit till att öka jämställdheten bl a genom att kvinnor efter betald barnledighet kunnat återvända till förvärvslivet. Ytterligare en viktig effekt är att försäkringen i sig ger incitament för kvinnor att etablera sig på arbetsmarknaden innan de skaffar barn. Arbetsmarknadsanknytningen garanterar en bättre försörjning för de föräldrar som är barnlediga. I ett internationellt perspektiv är det rimligt att anta att den svenska föräldraförsäkringens utformning bidragit till såväl ett högt kvinnligt arbetskraftsdeltagande som en relativt sett hög nativitet. Kvinnor tvingas inte välja mellan barn och familj.

Den nuvarande föräldraförsäkringen är flexibel i sin utformning. Försäkringens 480 dagar kan med undantag för 60 dagar disponeras fritt mellan föräldrarna, som hel eller del av dag, under en period av åtta år från barnets födelse. Däremot är föräldrars användning av förmånen inte särskild varierad, det är ett väl etablerat mönster att det i första hand är kvinnor som utnyttjar rätten till ledighet och ersättning. Mäns andel av föräldrapennings- dagarna har ökat, framför allt i och med 1990-talet då 60 dagar reserverades för respektive förälder. En bakgrund till utredningen är att man uppmärk- sammar att den ojämna fördelningen av ledighet mellan könen leder till att kvinnor missgynnas på arbetsmarknaden och i arbetslivet.

Det har varit utredningens syfte att föreslå åtgärder som bidrar till en jämnare fördelning av föräldraledigheten mellan föräldrarna. Kommunal stödjer utredningens förslag till åtgärder i detta avseende, men anser också att det måste finnas ett väl fungerande regelverk i de fall då undantag bör göras.

• Utredningens huvudförslag är att utöka antalet dagar som är reserverade för respektive förälder från 60 till 150 dagar. Samtidigt förlängs antalet dagar som ersätts på SGI-nivå från 390 till 450. En tredjedel av dagarna tillfaller vardera föräldern, och en tredjedel kan disponeras fritt. På vis skapas drivkrafter att för båda föräldrarna att utnyttja föräldra- försäkringen, samtidigt som flexibiliteten bibehålls.
• Införandet av s k dubbeldagar innebär att föräldrarna får möjlighet att vara hemma samtidigt i 30 dagar under månaderna närmast barnets födsel (eller hemkomst, vid adoption). Tanken är att främja barnets anknytning till båda föräldrarna, på ett sådant sätt som bäddar för ett fortsatt delat ansvar.
• Insatser för attitydförändring hos såväl föräldrar som arbetsgivare. Fördelningen av ledigheten mellan föräldrarna präglas i stor utsträckning av föreställningar om vad kvinnor och män är och gör. I många fall ligger det närmare till hands för kvinnor att stanna hemma längre. Här framstår fackförbunden som viktiga aktörer för att påverka mäns och kvinnors användning av föräldrapenning och föräldraledighet mot en mer jämlik inriktning. T ex bör anställda uppmärksammas på vilka avtalstillägg till föräldrapenningen som de har rätt till.

Ambitionen att åstadkomma en jämnare fördelning av föräldraledigheten är viktig för Kommunal av flera anledningar. För det första handlar det om att förbättra kvinnors villkor i arbetslivet. Forskning visar att den ojämna fördelningen av betalt och obetalt arbete etableras och befästs framför allt i och med att män och kvinnor blir föräldrar. Kvinnors större del av föräldraledigheten fungerar som en inkörsport till ett fortsatt större ansvar för hem och familj. Det finns en tydlig koppling mellan det ansvar och den tid som kvinnor ägnar åt obetalt arbete och deras position i arbetslivet. Utredningen visar att det skeva uttaget av föräldraledighet bidrar till skillnader mellan könen i möjlighet att få en fast heltidsanställning, lönenivå och karriär- möjligheter. Den skeva fördelningen påverkar också kvinnors sysselsätt- ningsgrader och förekomsten av deltidsarbete. Kommunal anser att heltids- arbete är en rättighet och deltidsarbete ska vara en möjlighet. Ur förbundets perspektiv är det viktigt att bryta det samband som finns mellan anställdas återkommande frånvaro på grund av föräldraledighet och efterfrågan på deltidsarbete och en arbetsorganisation som baseras på deltidsanställningar.

I dag innebär de osäkra anställningsvillkor som många kommunals medlem- mar arbetar under att den ekonomiska möjligheten att dela lika på föräldra- ledigheten begränsas. Det är viktigt att arbetsgivare med självklarhet förutsätter att heltidsanställning är norm även för kvinnor. En föräldra- försäkring som bidrar till att fördela ansvaret mer lika mellan föräldrarna gör att arbetsgivare uppfattar kvinnor och män som likvärdig arbetskraft och att de strukturella skillnaderna i arbetsmarknadsvillkor mellan könen därmed minskas. Kommunal värnar om småbarnsföräldrars rätt att arbeta deltid, men vill främja en utveckling där både män och kvinnor anpassar sina arbetstider efter sitt föräldraskap.

Förbundet anser också att heltidsarbete ska uppfattas vara en rimlig möjlighet för den enskilde. På grund av till exempel förpliktelser i privatlivet kan heltidsarbete upplevas som en orimlighet för framför allt kvinnor. En föräldraförsäkring som innebär en jämnare fördelning av ansvaret för barnen kan bidra till att göra heltidsarbete till ett rimligare val för många kvinnor.

För det andra anser Kommunal att det är viktigt att utforma föräldraförsäkringen på ett sådant sätt som stärker mäns möjlighet att ta sin föräldraroll utan att motarbetas eller missgynnas av arbetsgivare. En utökad del reserverad för fadern skulle innebära att män gavs stärkt stöd att utöva den rätt de redan i dag har. Det innebär i sin tur incitament för arbetsgivare att anpassa arbetsorganisationer på ett sådant sätt som erkänner föräldraskap för såväl män som kvinnor. En förändring mot mäns mer aktiva föräldraskap skulle både gynna barnens bästa och jämställdheten. Tidigare erfarenhet visar att metoden av reservera dagar för vardera föräldern är en verkningsfull åtgärd för att åstadkomma förändring. Självklart kan invändningar ställas mot förslaget tydligare dela föräldrapenningsdagarna mellan föräldrarna. En invändning gäller flexibiliteten i systemet. Det är inte säkert att den uppdelning som föreslås passar alla familjer.

Kommunal konstaterar emellertid att den förlängning av SGI-dagarna som utredningen föreslår i kombination med förslaget om graviditetsdagar (som gör det möjligt för mödrar att ta ledigt innan förlossning utan att som i dag använda föräldrapenningsdagar i förväg) innebär att skillnaden mellan det nuvarande och det förslagna systemet inte blir nämnvärt stor. I de fall där endast en av föräldrarna tar ut ledigheten kan den föräldern i dag disponera elva månader med föräldrapenning. I det nya systemet skulle det gälla tio månader. Med tanke på att det redan i dag är vanligast att föräldrar använder färre än sju SGI-dagar per vecka, trots att de är hemma på heltid är det rimligt att förutsätta att förändringen inte i någon större utsträckning skulle innebära att vissa barn fick börja tidigare på dagis än i dag.

En annan invändning är de ekonomiska konsekvenser som en ökad uppdelning av föräldradagarna skulle kunna få för familjer. I dag upplever många familjer att det den ekonomiska förlusten blir mindre om kvinnan tar en större del av ledigheten eftersom hennes inkomst ofta är lägre än mannens, på grund av deltidsarbete och tidsbegränsade anställningar. Kommunal har förståelse för att familjeekonomin under föräldraledigheten har betydelse. Kvinnors osäkra anställningsvillkor bidrar till den skeva fördelningen av föräldrapenningsdagarna. Deltider, vikariat och behovs- anställningar bäddar för att kvinnor tar den största delen av ledigheten. Därför är det viktigt att parallellt med en reformering av föräldra- försäkringen arbeta för att stärka kvinnors position på arbetsmarknaden och minska löneskillnaderna mellan könen. Den aviserade höjningen av inkomsttaket fr o m den 1 juli 2006 kommer att innebära att många fler fäder kommer att kompenseras fullt ut på det sätt som gäller inom social- försäkringarna. Därtill kommer de avtalstillägg på föräldrapenningsdagar som anställda ofta är berättigade till, men inte alltid har kunskap om.

Förbundet vill också ställa det kortsiktiga ekonomiska perspektivet mot ett mer långsiktigt, de ekonomiska konsekvenser som en jämnare fördelning av föräldraledighet och föräldraansvar kan få för kvinnor som grupp på arbetsmarknaden. I dag betraktas kvinnor som grupp som en mer ”riskabel” arbetskraft än män, arbetsgivare förutsätter (på erfarenhetsmässiga grunder) att kvinnor kommer att vara frånvarande från arbetet i högre utsträckning än män på grund av omsorg och vård av barn. Den generaliserade uppfatt- ningen innebär att arbetsgivare kompenserar sitt risktagande att anställda kvinnor genom lägre lönenivåer och osäkra anställningsvillkor (statistisk diskriminering). Generaliseringen innebär också att enskilda män som bryter mot normen att män inte är föräldralediga ”straffas” genom t ex lägre lön. Kan snedfördelningen av föräldraledigheten och den diskriminering som den ger upphov till brytas innebär det en öppning mot att könsskillnaderna i löner och karriärmöjligheter minskar. Den långsiktiga konsekvensen av förslaget skulle då innebära att mäns föräldraledighet inte längre medför samma ekonomiska avbräck. Därutöver är det viktigt att komma ihåg att utredningen visar att det ekonomiska utfallet inte är genomgående styrande för hur familjer väljer att fördela föräldrapenningen. Högavlönade män tar ut en större del av dagarna än män i lägre inkomstgrupper.

En modell som tillskriver vardera föräldrar reserverade dagar förutsätter att familjesituationen och samarbetet mellan föräldrarna fungerar. Så är inte alltid fallet. Det är inte alltid det är till barnets bästa att en förälder har omvårdnaden om barnet. Det gäller t ex om en förälder missbrukar, är psykiskt sjuk eller om det förekommer våld eller övergrepp inom familjen, riktat mot barnet eller andra vuxna. Kommunal vill betona vikten av undantag från regeln om reserverade dagar. Utredningen anser att sådana undantag till stor del inte kan hanteras inom föräldraförsäkringens ram, utan är en fråga som följer på gemensam eller enskild vårdnad. Oavsett var undantagen hanteras hävdar Kommunal betydelsen av ett väl fungerande regelverk för undantag som garanterar såväl barnets välbefinnande som föräldrarnas rättsäkerhet. Däremot anser förbundet inte att undantagen i sig stjälper förslaget. Det är inte rimligt att utforma en lagstiftning utifrån undantagen, däremot ska det finnas en beredskap för dem.

En annan invändning som ibland ställs mot förslaget att reservera dagar för vardera föräldern är att det ökar risken för att den ena föräldern vid konflikter mellan föräldrarna skulle kunna hålla inne sina dagar, och inte använda dem för omvårdnad av barnet. Det är viktigt att peka på att det är en missuppfattning. Redan i dagens system finns den potentiella risken, i och med att föräldrapenningsdagarna är individuellt fördelade, men med möjlighet för den ena föräldern att överlåta en större del. Den förälder som vill kan alltså hålla inne 240 dagar i dagens system. I det nya förslaget skulle det begränsas till 225 dagar.

Sammanfattningsvis anser Kommunal att förslaget om att utöka antalet reserverade dagar för vardera föräldern och samtidigt öka antalet föräldrapenningsdagar på SGI-nivå är en åtgärd med stor förändringspotential, samtidigt som den grundläggande flexibiliteten i föräldraförsäkringen bibehålls. En anpassning av föräldraförsäkringen är en viktig åtgärd för att stärka kvinnors position på arbetsmarknaden och en drivkraft för att luckra upp könssegregeringen. Det är däremot inte tillräckligt. Det krävs mång- skiftande insatser för att komma tillrätta med ojämställdheten i arbetsliv i fråga om position, löner och arbetstider. Därför vill Kommunal poängtera att en förändring inom föräldraförsäkringens ram måste ackompanjeras av åtgärder som riktas mot att förändra villkoren i arbetslivet.

Övriga förslag

• Kommunal ser att förslaget om graviditetspenning och graviditetsledighet kan innebära en minskning av godtycklighet och regionala skillnader i fråga om kvinnors möjlighet till ledighet innan förlossningen. Samtidigt är det viktigt att yrkesgrupper med tunga arbetsvillkor fortsatt får möjlighet till ersatt ledighet i samma utsträckning som med havandeskapspenningen. Det förslag som utredningen lägger innebär att rätten till ledighet för kvinnor med tunga arbeten begränsas till 30 dagar jämfört med 60 dagar med havandeskapspenning. Många av medlemmarna inom Kommunal skulle därmed bli tvungna att ta ut föräldrapenning i förtid, i stället för att som i dag kunna ta ut havandeskapspenning.
• Kommunal stödjer förslaget om att höja grundnivån i föräldrapenningen från 180 till 230 kr per dag. Förslaget innebär en, om än marginell, förbättring för ekonomiskt utsatta familjer och barn.
• Kommunal stödjer förslaget om att de 90 dagarna med ersättning enligt lägsta nivån tas bort, under förutsättning att perioden med sjukpennings- nivån förlängs.
• Kommunal stödjer förslaget om att skyddet för SGI-nivå förlängs med sex månader till dess barnet är 18 månader.
• Kommunal tolkar utredningen som att införandet av så kallade barn- dagar innebär en begränsning av dagar i den tillfälliga föräldrapenningen för vård av (sjukt) barn. Kommunal stödjer inte en sådan begränsning.
• Kommunal stödjer förslaget om att införa en ny föräldrapenningsrätt, särskild föräldrapenning, som när föräldrarna är förhindrade att vårda sitt barn ger annan försäkrad rätt att vårda barnet och få föräldrapenning. Förslaget innebär att det sociala nätverket för utsatta barn förstärks.

Med vänlig hälsning

Svenska Kommunalarbetareförbundet

Ylva Thörn och Joa Bergold